El Grupo Parlamentario Podemos ha elaborado un informe sobre los llamados hospitales modelo Aguirre que, por su interés, creemos conveniente reproducir de forma íntegra.
El informe, elaborado por Mónica García Gómez, José Manuel López Rodrigo y Eduardo Gutiérrez Benito, tiene por objeto “dar a conocer el trabajo realizado desde la Comisión de Estudio sobre la auditoría del endeudamiento y la Comisión de Sanidad de la Asamblea de Madrid, así como iniciar cuantas acciones legales sean necesarias para esclarecer la repercusión y las consecuencias que para las arcas públicas y consecuentemente para todo el sistema sanitario madrileño, se derivan de la introducción del Modelo Hipoteca en algunos hospitales de la Comunidad de Madrid (Hospital Infanta Leonor, Infanta Sofía, Infanta Cristina, Hospital del Tajo, Hospital del Sureste, Hospital del Henares y Hospital Puerta de Hierro). (sic)”
INTRODUCCIÓN
Hace más de 10 años el Partido Popular dio un vuelco al modelo de gestión de la sanidad de la Comunidad de Madrid construyendo 11 hospitales nuevos con fórmulas de gestión privadas: 4 bajo el modelo conocido como Modelo Alzira y 7 bajo el modelo bautizado como Modelo Hipoteca, una versión ampliada del ya fracasado modelo de hospitales PFI (Privated Finantial Initiative) introducidos en el Reino Unido.
Lo que añadían estos contratos a los modelos PFI ensayados en el Reino Unido, es que el pago por parte de la administración a empresas privadas de la financiación de la construcción y explotación de estos hospitales, se hacía a través de los servicios no sanitarios también contratados por un tiempo de 30 años. (Apartado 1 del informe).
Desde el Grupo Parlamentario de Podemos de la Comunidad de Madrid hemos visto imprescindible hacer una revisión y una evaluación de los Hospitales Modelo Hipoteca como un nuevo modelo sanitario de gestión basado en la privatización y la interposición de empresas con ánimo de lucro a través de complejos contratos opacos que han generado importantes sobrecostes y han supuesto un trasvase de caudales públicos destinados a los servicios sanitarios para la obtención de beneficios privados. Un modelo sanitario nacido de una promesa electoral, no avalado previamente por ningún estudio técnico, opaco en su estructura, sin mecanismos de control efectivos y sin evaluación de sus resultados por parte de la administración que lo sigue defendiendo y sustentando.
OBJETIVO DEL INFORME
El objetivo de este informe es dar a conocer el trabajo realizado desde la Comisión de Estudio sobre la auditoría del endeudamiento y la Comisión de Sanidad de la Asamblea de Madrid, así como iniciar cuantas acciones legales sean necesarias para esclarecer la repercusión y las consecuencias que para las arcas públicas y consecuentemente para todo el sistema sanitario madrileño, se derivan de la introducción del Modelo Hipoteca en algunos hospitales de la Comunidad de Madrid (Hospital Infanta Leonor, Infanta Sofía, Infanta Cristina, Hospital del Tajo, Hospital del Sureste, Hospital del Henares y Hospital Puerta de Hierro). (Apartado 2)
Los puntos más importantes de este informe son:
- PLAN DE INFRAESTRUCTURAS 2004-2007: Un plan sin planificar investigado por la UCO. (Apartado 3)
Los responsables del desarrollo del Plan de Infraestructuras 2004-2007 que impulsó la construcción de estos hospitales fueron la Presidenta de la Comunidad de Madrid, la Sra. Esperanza Aguirre como máxima responsable política, el entonces Consejero de Sanidad Sr. Manuel Lamela, el entonces Viceconsejero de Sanidad, Sr. Arturo Canalda -hoy imputado en el caso Lezo- y la Directora General de la Red única de salud pública, la Sra. Elena de Mingo, como responsables del diseño y la ejecución del Plan de Infraestructuras 2004-2007, así como los altos cargos y directivos que lo pusieron en marcha. Dicho plan a día de hoy se encuentra investigado por la UCO a cuenta de la partida destinada a la publicidad de estos hospitales.
Los argumentos esgrimidos para la introducción de este nuevo modelo de gestión sanitaria fueron: no computar como déficit público/deuda, una rápida dotación de nuevas infraestructuras y servicios con un aumento de recursos, mayor eficiencia al aprovechar la experiencia del sector privado en la gestión de infraestructuras y servicios y la transmisión de riesgos al sector privado.
El resultado después de 10 años de su implantación es un crecimiento exponencial de la deuda y una disminución de los recursos efectivos, ya que las nuevas infraestructuras se desarrollaron a partir de eliminar recursos de otras infraestructuras públicas tradicionales, lo que se ha traducido de facto en un mero trasvase de fondos públicos a un modelo pensado en la obtención de beneficios privados.
Un modelo que introdujo la experiencia especulativa del sector privado con unos sobrecostes desproporcionados y una nula transmisión de riesgos al sector privado gracias a la ausencia de mecanismos de control reales, que en plena crisis, ha permitido que las concesionarias hayan obtenido unos beneficios indecentes a costa de descapitalizar el sistema sanitario público. (Apartados 13 y 15)
- CONTRATOS DESLEALES Y CÁLCULO OPACO DEL CANON A PAGAR A LAS CONCESIONARIAS (Apartado 5)
Según los contratos firmados y las estipulaciones de los diferentes Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), las empresas adjudicatarias obtendrían ingresos por los siguientes conceptos:
- Pago por la financiación y construcción de los hospitales.
- Pago por la provisión de 12 servicios no sanitarios (limpieza, lavandería jardinería, mantenimiento, gestión de archivos, personal de transporte interno…).
- Explotación de los locales comerciales (cafeterías, tiendas, televisiones y parkings)
Al margen de los rendimientos de las explotaciones comerciales, las Sociedades Concesionarias perciben, en contrapartida por la construcción y explotación de las obras, una retribución abonada por la Administración a través de lo que se conoce como CANON o Cantidad Máxima Anual (CMA).
Este canon o CMA, se calcula mediante una complicada fórmula a través del pago de los doce servicios no sanitarios:
La fórmula que establece el pago en los Pliegos de Condiciones Administrativas Particulares es:
De esta fórmula resulta el pago de la contraprestación económica en forma de CANON o CMA, en el que a través de los servicios no sanitarios, se pagan estos servicios más el pago oculto de la amortización de la construcción, lo que ha resultado en sobrecostes y hace imposible diferenciar el precio cierto de los conceptos por los que se paga a la sociedad concesionaria. (Apartados 5 y 7)
La opacidad del modelo hace que, a día de hoy, hayamos obtenido siete versiones diferentes (de siete responsables directos de la organización del modelo y gestión de estos hospitales) sobre qué porcentaje del canon anual pagado a las sociedades concesionarias está destinado a la amortización de la construcción y qué porcentaje al pago de los servicios no sanitarios. De todas ellas se deduce que, de haber elegido otro modelo de gestión y de explotación de las infraestructuras sanitarias, los hospitales estarían a punto de amortizarse y sin embargo nos quedan por cumplir dos tercios del contrato hasta el 2035, lo que nos supondrá un sobrecoste de entre 1.200 y 1600 millones de euros (Apartado 7.2) en el caso de la construcción y entre 1.975 y 2500 millones de euros en la totalidad del contrato.
- ELECCIÓN DEL MÉTODO MÁS GRAVOSO PARA LAS ARCAS PÚBLICAS
En el informe se hace un análisis de los diferentes modelos de financiación que pudieron seleccionarse para la construcción de los Hospitales Modelo Hipoteca, resumidos en este esquema (Apartado 7.3) :
Como demuestra este gráfico, la administración autonómica escogió el método más arbitrario y gravoso para las arcas públicas en la financiación de la construcción de los hospitales, lo que nos lleva a la hipótesis de que el cambio de modelo buscaba otros objetivos:
- Por un lado ampliar las perspectivas de negocio de las constructoras y otras empresas.
- Por otro, el cambio de modelo del sistema sanitario hacia un modelo privatizable; Se abría la puerta a la gestión privada, a la especulación y a la explotación mercantil de los recursos sanitarios.
Si el pago estimado de la construcción presenta sobrecostes, el pago estimado de los servicios no sanitarios también arroja cifras por encima de los costes de los mismos servicios en los hospitales públicos de gestión directa.
Representando estos hospitales Modelo Hipoteca un 13% de las camas ofertadas por la Comunidad de Madrid, algunos de los servicios no sanitarios representan un gasto de entre un 27% y un 41% del total del pago de estos servicios en los hospitales de la Comunidad de Madrid. (Apartado 8)
- INCREMENTO INCESANTE E INJUSTIFICADO DEL CANON ANUAL
Hemos constatado el incesante incremento del canon anual a percibir por estas empresas concesionarias (Apartado 5):
Incremento debido a las múltiples variables introducidas en los contratos que han hecho que el canon se haya incrementado un 47% desde el inicio (año 2007) hasta los últimos presupuestos (2017), sin que ni la actividad ni los recursos sanitarios ofrecidos por estos hospitales se hayan visto modificados, en algunos casos ni tan siquiera como estipulaban los propios planes funcionales iniciales.
Haciendo una estimación en base a los incrementos del canon de los últimos 10 años podemos concluir unos sobrecostes al final del contrato con respecto a lo estipulado y firmado en los contratos, de entre 1.900 y 2.400 millones de euros (Apartado 6.3)
Este incremento se debe en buena parte a la ejecución de los MODIFICADOS (Apartado 9.1) del contrato inicial, uno aprobado en la fase de construcción y otros dos en la fase de explotación, en cada uno de los hospitales.
En el caso de los numerosos modificados que se llevaron a cabo en los diferentes hospitales, llaman la atención varios hechos:
1-La coincidencia temporal de la necesidad de realizar modificados en todos los contratos de concesión de todos los hospitales, algunos de ellos coincidentes en el objeto de la modificación.
2-Los idénticos conceptos por los que se realizaron dichos modificados, algunos de ellos de dudosa justificación por razón de interés público y con importantes variabilidades en el coste de los mismos.
3-La también dudosa justificación de “necesidades adicionales de actuaciones no previstas en los pliegos iniciales”, cuando algunas de la ampliaciones ya se detallaban en los Planes Funcionales y cuando no ha habido ampliaciones ni de la actividad ni de la cartera de servicios.
4-La cuantía de los modificados y su exponencial repercusión en el pago del canon. Algunos de estos modificados vinieron precedidos de una carta en el año 2010 a través de SEOPAM, la Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional de España, que advertía de los riesgos de “colapso financiero” de las empresas adjudicatarias si no se llevaba a cabo este reequilibrio.
Estos Modificados, han supuesto un importante incremento de los cánones a pagar a las sociedades concesionarias. La suma de los costes de los Modificados nº1 y nº2 de todos los hospitales ha visto cuatriplicada su cuantía en la forma de pagarlos a través del canon anual.
Todos los Modificados han incrementado el canon a percibir por las SC, incluso en el caso del Hospital Puerta de Hierro en el que, pese a eliminar 135 camas al inicio de la explotación por “orden de la Presidencia de la Comunidad de Madrid”, éstas se han seguido pagando durante estos años, lo que ha supuesto un pago indebido a las SC de 1,3 millones anual por parte de la administración (Apartado 9.1.8)
El contaje del número de camas funcionantes a los que hace referencia el contrato (Apartado 10.5.3), tampoco ha estado exento de irregularidades así como la explotación de los locales comerciales (Apartado 10.3).
- MODIFICADOS NULOS DE PLENO DERECHO AL COSTE MÁS ALTO
Los Modificados (Apartado 9) fueron elaborados a través de un cauce procedimental irregular/ilegal en el que se convalidan los gastos de los mismos a través de acuerdos del Consejo de Gobierno, omitiendo un trámite fundamental como es el informe de fiscalización de la Intervención General. Los defectos detectados en los expedientes de tramitación de los modificados que convierten las convalidaciones de las actuaciones en nulas de pleno derecho y por tanto anulables son:
- Omisión del trámite de fiscalización previa o, en su defecto, omisión de los informes de la Intervención General correspondientes a los expedientes de convalidación del gasto.
- Omisión del procedimiento de contratación previsto en el TRLCAP, respecto de la tramitación de los proyectos modificados (Art 240)
Tampoco nos consta la existencia de los certificados de obra que justifiquen las cuantías de las obras realizadas.
- IRREGULARIDADES E INCUMPLIMIENTOS DE LOS CONTRATOS
La cláusula referida a la Eficiencia Energética (Apartado 11) es una de las cláusulas consideradas abusiva de estos contratos y claramente lesiva para las arcas públicas y el interés general. En dicha cláusula, se bonifica a la SC por los ahorros energéticos obtenidos a partir de una referencia de gasto energético obtenida en los dos primeros años de funcionamiento de los hospitales (2009-2010), lo que ha llevado a una interpretación perversa de la misma en la que, no por casualidad, los hospitales construidos en el año 2008 tienen un gasto energético por cama o por m2 que triplica o duplica respectivamente los de los hospitales tradicionales construidos hace más de 40 años. Las medidas de eficiencia energética llevadas a cabo en los hospitales se han basado en dejar de hacer un gasto energético indebido (apagar luces, modular la temperatura, reprogramar los sistemas…), lo que les ha reportado importantes beneficios económicos y que resulta contrario a lo que estipulan los Pliegos de Condiciones Técnicas en los que se instaba a una política restrictiva en materia de energía.
Calculado el gasto energético por cama hospitalaria y por m2, en los años de referencia 2009-2010, se deduce que los hospitales nuevos no solo no han hecho los esfuerzos requeridos en cuanto al uso de la energía de manera eficiente durante los años de referencia, sino que han hecho el esfuerzo contrario, presuntamente con el ánimo de obtener un beneficio económico derivado de la aplicación del PCAP.
- SOCIEDADES CONCESIONARIAS: DE LAS TRAMAS DE CORRUPCIÓN A LOS FONDOS DE INVERSIÓN
De las Sociedades Concesionarias a las que les fueron adjudicados los hospitales (Apartado 4) sabemos varias cosas:
1-En todos los hospitales aparece un adjudicatario inicial que a lo largo del tiempo ha aparecido en algún sumario judicial relacionado con alguna trama de corrupción.
| HOSPITALES | ACCIONISTAS: Empresas adjudicatarias 2005 |
| Hospital P. De Hierro | -Dragados S.AàBárcenas/Gürtel
-Bovis Lend Lease S.A. àCiudad de la Justicia -Sufi S.A. (Propiedad de Sacyr)àGürtel/Bárcenas |
| Hospital Infanta Sofía | -Acciona SAà Acuamed
-Crespo y Blanco SAàCofelyà Púnica |
| Hospital Infanta Leonor | -Iniciativa de infraestructuras y Servicios SA
-Begar SAà Gürtel -Vectrinsa Gestión SL -Ploder SAàBárcenas -Fuensanta SL -Caja rural intermediterránea (CAJAMAR) SCC -Grupo Cantoblanco Catering Servicios SLà Púnica |
| Hospital Infanta Cristina
|
-Sacyr SAàBárcenas |
| Hospital del Sureste (Arganda) | -FCC Construcción SA
-OHL SAà Bárcenas/Gürtel -Sociedad Promoción y participación Empresarial Caja Madrid SA |
| Hospital del Henares | -Sacyr SAàBárcenas
-Testa Inmuebles en Renta SA -Valoriza Facilities SAUà Gürtel/Bárcenas |
| Hospital del Tajo | -Constructora Hispánica S.A à Bárcenas /Gürtel
-Construcciones Sánchez Dominguez –Sando SAà Bárcenas/Mercasevilla -Instalaciones Inabensa SAàAbengoa
|
2- La mayoría de las Sociedades Concesionarias han especulado con los activos de los hospitales gracias a una cláusula (Cláusula 7) introducida en los contratos que les permitía hacerlo (Apartado 4.3).
3-Algunas de estas empresas han vendido sus activos a fondos de inversión extranjeros, con al aval o autorización preceptivo de la administración, a lo largo de todos los Gobiernos del Partido Popular, incluido el Gobierno de la Sra. Cifuentes.
4- Según los Registros Mercantiles, los beneficios de estas Sociedades Concesionarias a lo largo de estos años (2010-2016) en plena crisis, han triplicado o cuatriplicado la “Rentabilidad Razonable” aplicable a este tipo de inversiones (Apartado 15).
2- La mayoría de las Sociedades Concesionarias han especulado con los activos de los hospitales gracias a una cláusula (Cláusula 7) introducida en los contratos que les permitía hacerlo (Apartado 4.3).
3-Algunas de estas empresas han vendido sus activos a fondos de inversión extranjeros, con al aval o autorización preceptivo de la administración, a lo largo de todos los Gobiernos del Partido Popular, incluido el Gobierno de la Sra. Cifuentes.
4- Según los Registros Mercantiles, los beneficios de estas Sociedades Concesionarias a lo largo de estos años (2010-2016) en plena crisis, han triplicado o cuatriplicado la “Rentabilidad Razonable” aplicable a este tipo de inversiones (Apartado 15).
La nula transmisión de riesgos al sector privado se ve reflejada en las deducciones y penalizaciones (Apartado 10.5) aplicadas al modelo a lo largo de estos 10 años, que han supuesto un 0,2% y un 0,036% respectivamente del pago total a las SC, pese a que constatación de numerosas irregularidades e incumplimientos del contrato de los que se da cuenta a lo largo del informe (Apartado 10 y apartado 12).
- SIN CONTROL DE LOS CONTRATOS. CONFLICTO DE INTERESES DEL CONTROLADOR
El control del modelo de gestión es una pieza clave del engranaje de negocio que rodea la introducción de estos hospitales en el panorama sanitario madrileño. Por eso la Unidad Técnica de Control, dependiente de la Consejería de Sanidad y encargada del control, de la monitorización, de la aplicación de las deducciones y penalizaciones y del seguimiento de los contratos para el pago a las sociedades concesionarias, está externalizada con la empresa “ Hill Internacional”, cuyo objeto social publicado es: “Servicios de asesoría y consultoría a bancos y constructoras y asistencia técnica de ingeniería para proyectos y obras”. Es decir, se dedica al mismo negocio que las concesionarias y presta sus servicios de consultoría a las propias constructoras y bancos a los que tiene que controlar, velando por sus negocios. La externalización de este servicio de control nos cuesta a los madrileños en torno a 1 millón de euros anuales teniendo en cuenta que difícilmente una empresa que comparte objetivos con las Sociedades Concesionarias podría ser la que ejerce el control de las mismas. (Apartado 13)
Además de todas las irregularidades detectadas tanto por la Cámara de Cuentas como por el estudio exhaustivo de la documentación relacionada, llama la atención la abundante litigiosidad que deriva de este tipo de contratos, que ha supuesto una mayor pérdida de caudales públicos y supone un mayor grado de inseguridad para el interés general. (Apartado 14)
CONCLUSIONES
Por todo esto consideramos necesario:
-La revisión jurídica de la nulidad de los contratos o de parte de los mismos, por administración desleal y lesividad al interés general.
-La depuración de responsabilidades contables y/o penales pasadas y presentes en la elaboración, ejecución y pago de los contratos.
